Bello Paredes - Comentarios a la Ley de Economía Sostenible

Santiago A. Bello Paredes

Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Burgos

I.CONCEPTO Y ALCANCE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuando la LES define su objetivo fundamental lo hace de una forma realmente concisa, pues éste se refiere a la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de «las reformas estructurales necesarias para crear condiciones que favorezcan un desarrollo económico sostenible», art. 1.

No obstante, inmediatamente se deduce que nos encontramos ante una declaración de intenciones realmente ambiciosa en sus pretensiones, y que conlleva la necesidad ineludible de una modificación ingente de normas jurídicas, dado el carácter profundamente transversal que esta norma se arroga.

Además, el art. 2 LES ofrece, por primera vez en nuestro Derecho, una definición legal del concepto de desarrollo sostenible, al entender que éste es «un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico, social y ambiental en una economía productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades».

Por tanto, esta definición legal integra las pretensiones establecidas en el concepto internacionalmente reconocido de «desarrollo sostenible» que, por primera vez, fue recogido por la ONU en el Informe de la Comisión Brundtland, «Nuestro Futuro Común», aprobado por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en fecha 11 de diciembre de 1987, y en el cual se afirmaba que «el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades».

Esta inicial referencia internacional ha sido completada por la Declaración de Río , realizada en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas celebrada entre los días 3 a 14 de junio de 1992, y en la cual se estableció, en su Principio I, que «los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza». Estableciendo el Principio III que «el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras».

De ambas definiciones se puede afirmar que el concepto internacional del «desarrollo sostenible» tiene tres dimensiones principales: el crecimiento económico, la equidad social y la protección del medio ambiente. De esta forma, en la base de la dimensión económica está el principio de que el bienestar de la sociedad debe alcanzar su nivel máximo y de que se debe erradicar la pobreza mediante la utilización óptima y eficiente de los recursos naturales. Por otra parte, el aspecto social concierne a la relación entre la naturaleza y los seres humanos, el mejoramiento del bienestar de la población, el mejoramiento del acceso a los servicios básicos de salud y educación, el cumplimiento de las normas mínimas de seguridad y el respeto de los derechos humanos. Y, por último, la dimensión ambiental entraña la conservación y mejora de la base de recursos físicos y biológicos y de los ecosistemas .

Así, para que el desarrollo sostenible sea realmente operativo resulta fundamental resolver el problema de la evaluación y gestión de las relaciones complejas entre los objetivos económicos, sociales y ambientales. Y es en este entorno donde debe ubicarse la precitada Declaración de Río, pues ésta promueve las estrategias nacionales de desarrollo sostenible como mecanismos para plasmar en políticas y medidas concretas los objetivos y aspiraciones de un país en materia de desarrollo sostenible.

En el ámbito europeo, la utilización de la expresión «desarrollo sostenible» en las instituciones de la Unión ha sido relativamente tardía; de esta forma, debemos referirnos al 5.º Programa de la Comunidad Europea sobre la Política y la Acción en relación con el medio ambiente denominado: Hacia un desarrollo sostenible . Y el Tratado de la Unión Europea (TUE) establece en su art. 3.3 que «la Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente».

Pues bien, de forma armónica con las declaraciones realizadas en el seno de la ONU y las existentes en el Derecho de la Unión Europea .

Y es que, como ha señalado el Consejo de Estado, se utiliza en la LES un concepto de «sostenibilidad» centrado en las tres anteriores facetas, es decir, en los aspectos económicos (que permitan fundamentar la actividad económica en unas bases sólidas de modo que los indicadores y criterios que la midan muestren, de modo perdurable, signos positivos), así como en criterios medioambientales (centrados en una eficiente y adecuada utilización de los recursos naturales de modo que se garantice su reposición y recuperación). La inclusión de esta dimensión social, según el Consejo de Estado, permite enfocar la sostenibilidad desde una perspectiva más integral, tratando de atender los aspectos de política social a que debe servir la ordenación y desenvolvimiento de la actividad económica.

No obstante, esta dimensión social no aparece luego reflejada adecuadamente en el articulado de la norma; por ello, el Consejo de Estado afirma que «la rúbrica que emplea el Anteproyecto no se corresponde con su actual alcance, por lo que convendría reemplazarla por otra que destaque adecuadamente los aspectos económicos y medioambientales que constituyen el objeto propio y específico de la proyectada nueva legislación» .

En definitiva, resulta innegable que uno de los temas centrales en la configuración de las sociedades modernas es alcanzar un «desarrollo sostenible», para lo cual se requiere la necesaria articulación entre los intereses públicos derivados de la necesidad de proteger el medio ambiente y de aquéllos otros que deben proteger la actividad económica (productividad, competitividad, etc.). Y todo ello con la finalidad de alcanzar un cambio del modelo de desarrollo que tenga en cuenta las condiciones ambientales y las necesidades de las generaciones futuras.

Así en España, y una vez transcurrido un primer momento de escasa valoración de los intereses públicos protegidos bajo la expresión «medio ambiente», se ha producido una necesaria reubicación de su importancia en todos los órdenes de la actuación de los poderes públicos en general, y de las Administraciones públicas en particular.

Iniciándose, a partir de los años sesenta, un proceso normativo que trataba de preservar el medio ambiente de las acciones perjudiciales, y cuya culminación se ha plasmado en el texto de la vigente Constitución Española (CE) .

De esta forma, se puede fechar la primera referencia normativa expresa al medio ambiente en el Reglamento de actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, RAMINP.

Además de este RAMINP, se pueden citar referencias normativas de fechas anteriores, y ubicadas en el ámbito de la protección de la salud, en textos tales como la Orden del Ministerio de Fomento de 1884 o la Instrucción General de Sanidad de 1904; especial referencia merece el texto de la Constitución de 1931, que imponía al Estado la obligación de proteger «los lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico o histórico», art. 45.