Mariana Saidó (compiladora) - Explicar la innovació en políticas públicas

La gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) ocupa un lugar importante entre las preocupaciones sobre políticas públicas en diversos municipios de la Argentina (Saidón, 2011, 2012; Gutiérrez e Isuani, 2014; Gutiérrez, 2014b; Sarandón, 2016a; Brandão y Gutiérrez, 2019).

Los modelos de gestión de residuos predominantes en el país desde hace aproximadamente cuatro décadas se apoyan en dos mecanismos de disposición final: los basurales a cielo abierto. A su vez, estos mecanismos, a través de los cuales se da cierta “solución” a una gran masa de residuos que circula desde los consumidores que los descartan hasta un nuevo sitio, están asociados a formatos de recolección tradicionales que los trasladan conjuntamente, de manera indiferenciada, hacia su destino.

Pero estos mecanismos de manejo de residuos han generado cada vez más críticas y movilizaciones entre vecinos y organizaciones que denuncian su impacto ambiental local y sobre la salud de quienes residen en sus inmediaciones. También en materia ambiental, los rellenos y basurales son un tema de preocupación a nivel internacional, en tanto generan emisiones de gases de efecto invernadero que amplifican el cambio climático (Comisión Europea, 2017; Lin, 2017).

Para los hacedores de política a nivel local la cuestión resulta de suma relevancia, en tanto el manejo de residuos (cuya potestad es municipal) tiene una alta incidencia en los presupuestos. Asimismo, para los municipios, el manejo de residuos resulta clave en términos políticos pues una mala gestión podría deslegitimar a los gobiernos. Por otra parte, el tema tiene una importante connotación social, dado que existe gran cantidad de familias que viven del trabajo diario de sus miembros en la recuperación de los residuos, a quienes denominaremos “recuperadores” o “cartoneros”. Esta última problemática ha generado distintas movilizaciones por parte de organizaciones que reclaman por los derechos de los recuperadores y por un sistema de manejo de residuos que responda a sus necesidades (Montera et al., 2018). Finalmente, mientras la gestión tradicional de residuos elimina materiales que podrían utilizarse en la producción como insumos, nuevas alternativas que fueron emergiendo en otros lugares del globo proponen recuperarlos para reintroducirlos como materias primas en los procesos productivos, lo que genera cadenas de valor y nuevos empleos (Geissdoerfer, Savaget, Bocken y Hultink, 2017; Comisión Europea, 2017). Además, con esto se evita la innecesaria extracción de nuevos recursos naturales para la producción (van den Bergh, 2008).

Así, mientras que en Argentina hace casi veinte años comenzaba a crecer progresivamente esta preocupación ambiental, social, económica y política por el manejo de los RSU y se discutía cómo resolver problemáticas asociadas a los métodos tradicionales de gestión, a nivel internacional se afianzaba una nueva manera de pensar las políticas de residuos. Hoy en día, asociado a ello, se ha consolidado el enfoque de la economía circular –atribuido en sus orígenes a Pearce y Turner (1989)–. Esta perspectiva contrapone la idea de economía lineal a la de economía circular y de sistema (de flujo de materiales) cerrado, y alega que la economía y el ambiente deberían encontrar un equilibrio para coexistir armónicamente (Geissdoerfer et al., 2017).

Bajo un enfoque de economía circular, en materia de gestión de residuos, domina la perspectiva de realizar una gestión integral de los residuos sólidos urbanos (GIRSU), orientada a disminuir su generación y reducir el impacto ambiental negativo de estos una vez que se generan. Para esto último, se promueve la reutilización y también el reciclado de residuos, con el fin de reintroducirlos en el sistema ecológico o como insumos para la producción mediante cierto tratamiento previo. Así, sobre la base de tal abordaje, se propone fomentar varios ciclos de reutilización y reciclado y solo si eso fuera imposible otras técnicas, pero sin obstaculizar el aumento del reciclado, la recuperación de orgánicos y la reutilización (Comisión Europea, 2017). De esta forma, internacionalmente se tiende a aceptar una jerarquía para la gestión de los residuos que propende a la GIRSU por sobre otras alternativas de gestión. Esto tiene el objetivo final de minimizar los efectos ambientales, sociales y económicos no deseables de la disposición final de residuos.

Tal como sucedió en el ámbito internacional en general, durante las dos últimas décadas ganó preeminencia en Argentina este nuevo enfoque GIRSU como una posible vía para dar respuesta a los problemas mencionados que acarrea la gestión tradicional de los residuos. A nivel institucional se ha venido forjando en el país un cambio en la letra de la normativa. Con la reforma constitucional de 1994, primero, se incorporó el derecho a un ambiente sano (art. 41). Luego, tal reforma abrió paso a una serie de modificaciones legislativas a nivel nacional que comenzaron en 2002 con la sanción de la Ley General del Ambiente, Nº 25675/02, que estableció los “presupuestos mínimos” para garantizar la protección ambiental. En 2004 se promulgó la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, Nº 25916/04. Con ella, el modelo GIRSU ha sido formalmente adoptado en el país. En consonancia, en 2005 se puso en marcha la Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (ENGIRSU). A partir de esta base, además, se fue desarrollando una gama de normativa subnacional en algunas provincias y municipios.

En términos generales, la mayoría de las provincias ha sancionado leyes que, con variaciones, siguen lineamientos similares a los de la ley nacional GIRSU de 2004, e incluso algunos municipios (si bien una minoría) han aprobado ordenanzas en la misma línea, comúnmente conocidas como ordenanzas “Basura Cero”. Todo este cuerpo normativo incorpora tres objetivos centrales del modelo GIRSU: 1) reducir; 2) reutilizar y reciclar; y 3) tratar los residuos. Pero mientras el modelo GIRSU proveniente del ámbito internacional presupone la existencia de residuos que se derivan a rellenos sanitarios cuyo volumen debería minimizarse, en la mayoría de los municipios argentinos aún persisten sitios donde se arrojan los residuos sin ningún control sanitario, en basurales a cielo abierto. Por ello, la nueva normativa generada en los niveles subnacionales prevé también la erradicación de los basurales junto con los otros objetivos ya señalados.