Catalina Vizcarra - Deuda y compromisos creíbles en América Latina

E STE VOLUMEN ES EL RESULTADO de varios años de investigación sobre la deuda externa peruana del siglo XIX . Dos de los capítulos del libro, el capítulo tres, sobre la inserción del Perú en los mercados financieros internacionales, y el capítulo cuatro, sobre el impacto de la Guerra del Pacífico, fueron publicados en diferentes formatos en revistas académicas peruanas y del extranjero. Debo un agradecimiento especial a mis coautores Richard Sicotte y Kirsten Wandschneider, por permitirme adaptar el artículo sobre la Guerra del Pacífico para su inclusión en este volumen. Estoy también muy agradecida al Banco Central de Reserva del Perú y al Instituto de Estudios Peruanos por permitirme publicar este trabajo en su prestigiosa colección, y especialmente a Carlos Contreras, quien con generosidad y gran paciencia apoyó este proyecto desde un inicio.

Debo además una mención especial a todos aquellos colegas y amigos quienes de alguna manera contribuyeron a que esta investigación avanzara en sus distintas fases. Agradezco, especialmente, a Lee Alston, Alan Dye, Andrés Gallo, Stephen Haber, Noel Johnson, Larry Neal, Richard Sicotte, William Summerhill y Gail Triner. De todos ellos, a nadie le debo más que a Richard Sicotte, cuyos comentarios fueron de gran ayuda en los inicios del proyecto, y particularmente útiles para avanzar con la metodología del capítulo tres. También me beneficié de la oportunidad de presentar diferentes versiones de mi trabajo en un sinnúmero de instituciones académicas y conferencias internacionales; lo que me ayudó a aclarar las ideas. En especial, quisiera destacar a la States and Capital Markets organizada por el Centro de Historia Económica de UCLA en el 2006, y a la conferencia anual de la Economic History Association del 2007.

Estoy también muy agradecida con mis colegas del Departamento de Economía de la Universidad de Vermont, un lugar ideal para avanzar mis proyectos dado el ambiente cordial y el interés de varios de mis colegas por la historia económica. Entre ellos, además de Richard Sicotte, quiero agradecer a Marc Law y a Nathalie Mathieu-Bolh, quienes fueron particularmente generosos con su tiempo y entusiasmo. Finalmente, a mi familia, todo mi amor y gratitud.

Burlington, marzo de 2016

E L AUGE DE LA ECONOMÍA PERUANA durante la era del guano fue un fenómeno extraordinario en la historia económica del siglo XIX . Desde los años cuarenta, el Perú exportó una gran cantidad de este valioso fertilizante a Europa y los Estados Unidos. Tal fue la escala del comercio del guano que este transformó al Perú, un Estado fallido con un largo historial de irresponsabilidad fiscal, en uno de los principales prestatarios en el mercado de capitales de Londres. Durante la era del guano, el gobierno peruano recibió el mayor flujo de capitales externos de Latinoamérica, llegando a acumular un total de alrededor de 33 millones de libras en empréstitos extranjeros. Además, el Perú honró su deuda externa de manera ejemplar, lo que llevó a que los bonos peruanos fueran de los títulos latinoamericanos más altamente cotizados de la época. El hecho de que los inversionistas extranjeros invirtieran tanto capital en un país tan inestable como el Perú y que los tenedores de bonos valorasen tan altamente sus títulos contrasta abiertamente con una de las conclusiones más sonadas de la literatura sobre la deuda soberana, la de que la inestabilidad política limita la capacidad de acceso a los mercados financieros. El Perú no solo sobrepasó, en su capacidad de endeudamiento, a todos los países latinoamericanos, sino que llegó a alcanzar niveles de premio de riesgo muy cercanos, e incluso por debajo, de los niveles de Brasil y Chile, dos de los países más estables y de mejor reputación de la región.

¿Cómo se explica, entonces, que un país políticamente inestable como el Perú se convirtiera en un país tan atractivo para los acreedores? En este estudio damos cuenta de la evolución de la deuda externa peruana del siglo XIX , desde la inserción del Perú en los mercados financieros internacionales en los años veinte, hasta la cancelación de la deuda externa con la firma del Contrato Grace, en 1890. La mayoría de los estudios sobre la deuda angloperuana de la época describen su evolución basándose, sobre todo, en fuentes cualitativas.

Organizamos nuestro estudio en cuatro capítulos. En el primero presentamos los elementos básicos de la teoría económica sobre la deuda soberana. El concepto clave que desarrollamos en este capítulo es el de “compromisos creíbles,” que fue desarrollado por la literatura económica de los contratos incompletos en los años setenta, e incorporado en la década de 1980 al estudio de la deuda soberana. La utilidad de este concepto para nuestra investigación es difícil de sobrestimar. Este parte de la premisa de que la credibilidad de los contratos de la deuda soberana tiene que ser construida por las partes, pues no existen mecanismos jurídicos efectivos externos que obliguen al soberano (o al gobierno de turno) a honrar sus deudas. En este capítulo también presentamos la literatura económica sobre los mecanismos que permitirían llenar este vacío jurídico, y la evidencia empírica sobre su efectividad.

El segundo capítulo, contrasta la evolución de la deuda externa del Perú con la de otros países latinoamericanos, lo que nos permite entender mejor la excepcionalidad de la experiencia peruana. Este capítulo muestra que el Perú no solo logró acumular el mayor volumen de inversión extranjera en títulos de deuda pública de la región, sino que, además, tuvo un premio de riesgo muy por debajo de los promedios latinoamericanos, emulando al Brasil, país relativamente estable, que gozaba de una excelente reputación en los mercados financieros internacionales. La revisión de la literatura reciente sobre la deuda externa latinoamericana, sugiere que no todos estos países tuvieron los recursos, o la visión, de diseñar compromisos creíbles que les permitieran acceder, de manera consistente, a los mercados financieros internacionales de la época. Los compromisos más exitosos (los de Argentina, Brasil, Chile y Perú) fueron de orígenes muy diversos. Los casos brasileño y argentino indican, por ejemplo, que instituciones políticas relativamente bien delineadas contribuyeron positivamente a la credibilidad del gobierno soberano. En su conjunto, como veremos, estos estudios sugieren que no hubo una, sino múltiples maneras, de restablecer y ampliar el acceso a los mercados financieros internacionales en el periodo.

El tercer capítulo analiza al detalle la evolución de la deuda externa peruana. Este se inicia con una descripción de los empréstitos externos del periodo. Luego describimos cómo el boom guanero transformó la economía peruana y las finanzas gubernamentales. Este capítulo también explica la motivación del Perú para reinsertarse en los mercados financieros internacionales y por qué los acreedores prestaron en tal magnitud al gobierno peruano. Una de las hipótesis centrales es que la credibilidad del gobierno peruano se basó en sus relaciones comerciales y financieras con las casas mercantiles que manejaron el comercio del guano. Sugerimos, en particular, que la magnitud espectacular de los ingresos que el guano generó, fue quizás una condición necesaria, pero no suficiente para la transformación del país a los ojos de sus acreedores. El factor clave fue que el Perú comprometió los ingresos del guano para el servicio de la deuda externa y que este compromiso resultó creíble ante los ojos de los inversionistas. En una época donde compromisos con garantías especiales eran comunes, pero frecuentemente violados, la credibilidad que el guano le otorgó al gobierno peruano fue verdaderamente notable. El gobierno peruano contrató a una casa mercantil británica de gran reputación en los mercados financieros internacionales, la casa Gibbs, para el manejo de las exportaciones de guano, así como para el servicio de la deuda externa con esos ingresos. La importancia de los ingresos del guano llevó al Perú a evaluar cuidadosamente sus opciones. Como veremos, una violación por parte del gobierno de los acuerdos con sus agentes financieros (y comerciales), una declaración de moratoria, por ejemplo, habría provocado la interrupción, al menos temporal, de los ingresos del guano, del cual los inestables gobiernos peruanos dependían. Ello le otorgó gran credibilidad a los contratos de la deuda y llevó a los sucesivos gobiernos peruanos a tratar con sumo cuidado a los inversionistas. Así, el país cumplió con sus compromisos internacionales y con el repago de la deuda fielmente, hasta la inevitable caída de los ingresos del guano y de la capacidad de pago del gobierno peruano a mediados de los años setenta.