Juan Francisco Martín Seco - Economía. Mentireas y trampas

EMPRESA PÚBLICA

Forma de intervención del Estado en la economía, consistente en la creación de un agente productor que en unos casos compite con productores privados y en otros explota en régimen de monopolio una actividad productiva concreta. La Constitución Española establece esta posibilidad cuando en el punto número uno del artículo 128 establece lo siguiente: «Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general», y más concretamente en el punto dos del mismo artículo al afirmar: «Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrán reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general».

Cabría pensar que la existencia de la empresa pública se remonta a tiempos muy lejanos, pero en sentido estricto no es así, puesto que las que en el pasado podrían recibir tal nombre serían aquellas, propiedad de la Corona, casi siempre ligadas a un monopolio y con una finalidad recaudatoria. Habrá que esperar a la instauración del Estado moderno, con la separación del patrimonio del príncipe del de la nación, para que pueda surgir la sociedad estatal propiamente dicha. Es más, será precisa otra circunstancia, el tránsito del Estado liberal al social. La empresa pública adquiere toda su razón de ser en la negación —característica del Estado social— de que la economía de mercado sea un sistema perfecto capaz de autorregularse. Podríamos afirmar que dos son sus fundamentos: los fallos del mercado y la necesidad de equilibrar el poder de las fuerzas económicas.

Sin afán de enumerarlos de manera exhaustiva, conviene recordar algunos de los objetivos que tradicionalmente se han asignado a la empresa pública y que en general continúan teniendo plena vigencia. En ocasiones, puede establecerse en un polo de desarrollo regional, de cara a crear empleo directo o indirecto, e incentivar la actividad económica en un entorno geográfico amplio, especialmente en zonas deprimidas y abandonadas por la iniciativa privada. En otras circunstancias, puede asumir una producción de carácter supraeconómico, en el sentido de generar bienes estratégicos o servicios públicos, muchas veces no rentables según criterios privados; o emprender iniciativas industriales que impliquen un elevado riesgo, por lo que difícilmente serán asumidas por la iniciativa privada. En condiciones de monopolio y oligopolio, cada vez más frecuentes en la economía occidental, el excedente empresarial se origina no por la buena gestión de las empresas, sino por el dominio efectivo sobre el mercado, imponiendo al consumidor precios abusivos. La empresa pública, en estos casos, puede ser un instrumento eficaz para introducir concurrencia y socializar beneficios. La compensación de las variaciones cíclicas de la inversión privada es un ejercicio olvidado —e incluso repudiado— por los liberales, pero que en ciertos períodos conserva todo su valor. Confiar la creación de empleo y la reactivación económica en los momentos de crisis a la iniciativa privada puede suponer un riesgo elevado para la política económica de cualquier gobierno.

Una razón de peso para que el sector público intervenga en la actividad económica de manera directa como productor de bienes y servicios se encuentra en el hecho de que la corporación privada puede ser reacia a acometer determinadas actividades totalmente necesarias desde el punto de vista social, pero que precisan de una cantidad ingente de recursos y de muchos años para madurar y comenzar a dar resultados. Aunque no hay duda de que con la creación de las sociedades anónimas, y sobre todo con el crecimiento exponencial de su tamaño, este motivo pierde fuerza. No obstante, continúa teniendo valor cuando el riesgo que se asume es muy alto, lo que provocará a menudo el rechazo de las empresas privadas.

Ligado con lo anterior se encuentra un argumento clásico esgrimido desde el primer momento a favor de la empresa pública: el de la defensa de la industria incipiente. Aun cuando los partidarios a ultranza del libre cambio no estén de acuerdo, lo cierto es que ninguna nación se ha industrializado sin cierto proteccionismo inicial, salvo Inglaterra por ser la primera que llevó a cabo dicho proceso. Bien es verdad que la protección puede también acometerse por el Estado sin recurrir necesariamente a la empresa pública, sino a través de su poder regulatorio (por ejemplo, estableciendo contingentes o aranceles a la importación) o por medio de estímulos o incentivos a la empresa privada (por ejemplo, subvenciones a la exportación). Pero esto mismo puede aplicarse a casi todas las situaciones que justifican la existencia de sociedades estatales. En la mayoría de los casos, el Estado podría obtener el fin perseguido mediante la potestad normativa o incentivando y penalizando, según el caso, la iniciativa privada; pero el hecho de que se pueda hacer uso de estos otros instrumentos no implica que sean preferibles a las empresas públicas. Si son empresas privadas las que llevan a cabo la actividad, el Estado carece con frecuencia de suficiente información para que las medidas regulatorias o la aprobación de incentivos se realicen con total adecuación a las necesidades y finalidades perseguidas. La pertenencia a la Unión Europea y el consiguiente dogma de rechazar toda medida proteccionista condena de antemano cualquier intento de que los Estados cuenten con empresas públicas orientadas a esta finalidad. Es cierto, sin embargo, que podría tener sentido la existencia de sociedades europeas propiedad de la Unión, dedicadas a defender los intereses comerciales de esta frente a terceros países; pero tales planteamientos distan años luz de los principios comunitarios.

Tradicionalmente se han ido señalando como campo abonado para las empresas públicas los monopolios naturales, ya que en este caso la optimización del beneficio no es condición necesaria y suficiente de eficiencia. En tales circunstancias, el Estado no tendrá más remedio que intervenir fijando tarifas, de lo contrario los precios serían totalmente abusivos y el consumidor quedaría en manos de la empresa productora, especialmente si se trata de bienes o servicios indispensables. Los efectos serían similares aunque no se trate de un monopolio en sentido estricto, en el caso de mercados cautivos en manos de un número reducido de empresas. La falta de concurrencia genera beneficios extraordinarios y gratuitos que deberían forzar a los gobiernos a limitar precios, lo que representa un sistema mucho más imperfecto que la empresa pública.

No será fácil que la Administración, desde fuera de la gestión de la sociedad, posea la información necesaria para fijar los precios justos, con lo que se podrán generar rentas públicas de las cuales se apropiarían las empresas privadas.

La creación de la empresa pública puede venir también motivada por la necesidad de introducir competencia en los mercados, rompiendo oligopolios que asignan los recursos de forma ineficiente o por la necesidad de garantizar el suministro de bienes estratégicos. Es verdad que los cambios en las condiciones geopolíticas han dejado en segundo plano en muchos países las amenazas bélicas, con lo que la necesidad de garantizar el abastecimiento de determinados bienes se ha reducido. No obstante, hay que plantearse que el concepto de bien estratégico ha podido cambiar en la actualidad. Muchos de los actuales servicios son esenciales para el funcionamiento de la sociedad y la economía. El suministro de agua, electricidad, gas, comunicaciones, combustibles, etc., son bienes estratégicos y la mayoría de las veces el mercado no asegura un suministro adecuado ni una cobertura universal. Es muy posible que la prestación del servicio en determinadas regiones no sea rentable, por lo que la provisión privada no sería equilibrada. Por otra parte, casi todos estos mercados funcionan en régimen de oligopolio, de manera que la intervención del Estado tendría que ser imprescindible.