Carlos Contreras - La economía pública en el Perú después del guano y del salitre

E STE TRABAJO DA CUENTA de la crisis fiscal que sacudió a la hacienda pública del Perú entre 1873 y 1895, y de la reforma que la resolvió en los años siguientes, hasta aproximadamente 1920. Para exponer el patrón fiscal anterior hemos debido remontarnos hasta los inicios de la República, incluyendo así la era del tributo indígena y la subsecuente del guano. En medio de la crisis que puso fin a la era del guano ocurrió la guerra del salitre, que en muchos sentidos podría calificarse como un conflicto desatado por los recursos fiscales. Derrotada la alianza peruano-boliviana, el Perú debió ceder a Chile la provincia de Tarapacá, sede de los yacimientos de salitre, así como sufrir la expropiación parcial (y la inmovilización por un tiempo) de sus depósitos de guano. Las ventas de este último recurso y del salitre habían sido las fuentes principales de las que se habían nutrido las finanzas del Estado peruano desde la década de 1840, de modo que en los años de la posguerra debió procederse a una profunda reforma fiscal. Esta debía reducir el nivel del gasto público a la nueva realidad de los (disminuidos) ingresos del erario nacional, al tiempo que procurar el reemplazo de las antiguas fuentes de ingresos con otras nuevas.

Los estudios sobre la formación de las finanzas nacionales en América Latina tras la Independencia han enfocado las dificultades que las nuevas naciones enfrentaron para forjar una estructura tributaria estable y suficiente. La explotación de los derechos de aduana, la venta de territorios, la concesión de monopolios comerciales a particulares y los préstamos internos y del exterior fueron algunas de las soluciones más socorridas, aunque en general fracasaron en conseguir la ansiada estabilización fiscal. Algunas décadas después de la Independencia, los atrasos e incumplimientos en el pago de la deuda volvieron difícil continuar con los préstamos del exterior; poco después, el cambio técnico ocurrido en el campo militar y en el del transporte hizo crecer las necesidades de gasto público, sobreviniendo agudas crisis fiscales, de cuya resolución dependió mucho el patrón que seguirían estas naciones. Es sobre este guión que bosquejamos esta porción de la historia fiscal peruana. Para decirlo en otras palabras: nuestra intención es mostrar cómo ocurrió la primera formación de la “economía pública” del Perú. La constitución de esta se alzaba como uno de los requisitos básicos para que se pudiese cumplir la promesa de la Independencia de dar a luz a una república moderna y viable.

La historiografía económica y política de la postindependencia en el Perú no ha dado el debido espacio al tema fiscal. Tras la época de inestabilidad política y estrecheces económicas del primer cuarto de siglo que siguió a la Independencia, se asume que advino un nuevo período, conocido como la “era del guano”, que implicó una etapa de “vacas gordas” para el erario nacional. Por razones que aún se siguen discutiendo (¿corrupción, falla de las élites, precariedad del Estado, maldición de las materias primas, fallas en el timing o en la secuencia adecuada?), se considera que ella fue “una oportunidad desperdiciada” para el desarrollo. El boom de la exportación de materias primas devolvió a los peruanos a un nuevo pero más moderado ciclo de vacas gordas, hasta que se produjo el crack de 1929, que implicó una nueva fase de estrecheces e inestabilidad.

Durante las épocas de bonanza, que correspondían a las de auge exportador, la política también “mejoraba”: se creaban partidos con ideologías y programas, que lograban movilizar e influir a buena parte de la población y competían electoralmente por alcanzar el poder; mientras que en las fases de contracción los partidos se disgregaban, siendo reemplazados por caudillos autoritarios que dirimían a balazos el derecho al trono presidencial. Así, durante la era del guano se formó el Partido Civil, organizado por intelectuales de ideas liberales deseosos de salvar al país de la anarquía militarista y por oligarcas del guano interesados en recuperar la función de contratistas privilegiados del Estado, que acababan de perder. Mientras que con ocasión del siguiente auge exportador, nacieron otros partidos, como el Constitucional, el Demócrata y el Liberal, que compitieron con el renacido civilismo (del Partido Civil) durante el período que Jorge Basadre bautizó como “la República aristocrática” (1895-1919).

En esa secuencia de alzas y bajas marcadas por el comercio de materias primas se perdió de vista la acción política del gobierno y la manera como este no solo marcaba la continuidad entre dichas fases, sino que influía en su cronología y en su propia marcha. Poca reflexión hubo acerca de por qué ocurrió esa sintonía entre bonanza primario-exportadora y desarrollo político, y viceversa; ni en general se intentó vincular los procesos económicos a los políticos, cual si corriesen por carriles independientes. El estudio de la perspectiva fiscal puede salvar este vacío al fijarse en el tema de cómo el auge exportador se transmitió a la esfera de acción del Estado, cómo la organización de este mismo se vio transformada por dicho auge y cómo, al fin, la relación del Estado con la población y con el resto de la economía cambiaba según se adoptasen distintos esquemas de tributación y gasto público.